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La planeación del desarrollo regional

Viernes, 28 de Agosto de 2020
El desarrollo económico territorial requiere una visión más integral y un correcto ordenamiento territorial para articular las dinámicas regionales y locales.

Por: Cristian Buitrago | Exsecretario de Planeación de Norte de Santander

La planeación en Colombia es una herramienta de menos de un siglo de uso, que tiene como referente la obra del ingeniero antioqueño Alejandro López, “Los Problema de Colombia” (1927), la cual planteaba el problema agrario de los campesinos sin tierras, que aún hoy en día está sin resolver. El primer ejercicio de planeación se desarrolla con la Misión Currie, emprendida en 1949 por Lauchlin Currie, economista canadiense enviado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), quien sentaría las bases para la elaboración del primer plan de desarrollo que luego se conocería como Operación Colombia, tendiente a la consecución de recursos de cooperación internacional.

La arquitectura institucional en materia de planeación es más reciente, pues el referente lo constituye la Ley 19 del 25 de noviembre de 1958, con la creación del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación (Conep), como la instancia encargada de orientar y conducir, al más alto nivel técnico y político, la acción del Estado para el desarrollo, y posteriormente se crea el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, hoy Departamento Nacional de Planeación (DNP).

En el marco del frente nacional, la primera gran tarea de las nuevas instancias, fue adelantar un plan decenal con el que se buscaba enfrentar el problema agrario, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad, extender la educación, y mejorar el acceso a la vivienda y los servicios públicos. El Plan es entregado en 1962 a la OEA. Pese a este gran esfuerzo, muchos de los problemas identificados aún persisten.

En el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), Colombia emprende una trascendental reorganización administrativa del poder ejecutivo. El Acto Legislativo No. 1 de 1968, generó un cambio radical a la política del Estado y su modelo intervencionista de la mano de toda una reorganización administrativa que incorporó los conceptos de desconcentración y descentralización del Estado centralista y monolítico que teníamos.

Si bien la reforma de 1968 se constituyó paradójicamente en una descentralización centralizada, pues no ahondó en la autonomía de las instancias territoriales, si allanó el camino para la creciente y hasta hoy anhelada autonomía territorial. El proceso de descentralización colombiano comenzó en los años ochenta con la elección popular de alcaldes y la recaudación de impuestos en el nivel local, que permitieron el traspaso de funciones antes desempeñadas por el gobierno nacional a los municipios con el consecuente incremento de transferencias hacia éstos.

La Constitución Política de Colombia de 1991 recoge el sentir de las regiones en su artículo primero al manifestar que el Estado colombiano está “organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”, sin embargo, la realidad es otra.

Para hacer posible dicha autonomía, se requería primordialmente una clara organización política administrativa, con expresas competencias y recursos para cumplir el cometido. Se fijó el termino de 2 años para expedir la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que diseñara la nueva arquitectura institucional, y después de más de 20 intentos, en el año 2011 logramos tener una ley que cumple su función sólo en el papel. Deberíamos a hoy tener Regiones como entidades territoriales, provincias y entidades territoriales indígenas, pero nada de eso ha pasado.

La nueva Carta Política impuso el reto de reglamentar por vía legislativa diferentes temas, sin tener en cuenta la reforma estructural que planteaba. Por ejemplo, se expidió la ley 152 de 1994, la “Ley Orgánica de Planeación” que otorgó la facultad a las entidades territoriales departamental y municipal de expedir Planes de Desarrollo. La intención era buena, pues partía de la premisa que los gobernantes elegidos popularmente deberían ejecutar políticas públicas que dieran solución a los problemas sociales, económicos y ambientales que conocieron de primera mano durante su campaña.

Aunque la intención normativa fue buena, sin embargo, el sistema en su conjunto no logró generar una institucionalidad que permitiera el desarrollo endógeno de los territorios. El desarrollo económico territorial requiere una visión más integral y un correcto ordenamiento territorial para articular las dinámicas regionales y locales, entregando más autonomía y protagonismo a los territorios. 

Al proceso de planeación en Colombia lo hace inviable, la inadecuada distribución político administrativa y de competencias, donde departamentos y municipios compiten por hacer obras, cuando uno y otro deberían trabajar conjuntamente. La escasísima autonomía fiscal del territorio por inapropiados modelos económicos subregionales, pero sobre todo las políticas a corto plazo y sesgadas a las que se ven avocados los gobernantes.

Si analizamos los planes de desarrollo departamentales y locales, nos daremos cuenta que se trata mas de planes de acción cuatrienales, que lo único que tienen de alternativa de desarrollo son los títulos. No son y no pueden ser ambiciosos, pues su universo se limita a cuatro años, de los cuales uno es de acomodación y otro de despedida. Pero quizá lo más grave es que como región nos han castrado la posibilidad de soñar, pues es tal la magnitud de las obligaciones de orden nacional que deben incluirse en los planes so pena de investigación disciplinaria, que el presupuesto plurianual sólo alcanza para atender esas demandas, impidiendo que el direccionamiento estratégico regional pueda incorporarse por falta de recursos.

Poquísimos departamentos y municipios en Colombia, y ningún municipio en nuestro departamento, tiene la suficiente autonomía fiscal para financiar verdaderos proyectos de desarrollo. Desafortunadamente seguiremos ejecutando catálogos de acciones sin poder construir el futuro deseado, si continuamos con la inercia de hacer libros de buenas intenciones mal llamados, planes de desarrollo.  

Necesitamos primero que todo entender que los planes de desarrollo no son el plan de acción de un gobernante, sino la prospectiva de desarrollo de una región. Debemos reorientar el rumbo, de lo contrario, no seremos gestores del cambio tan anhelado. Lo primero que debemos hacer es sentarnos como región a construir un gran pacto por la transformación regional, en el que se defina la agenda de desarrollo, no como lista de mercado de proyectos como en otra época lo hizo la cámara de comercio en un documento denominado los 100 proyectos de desarrollo para la región; no tratando de sacar adelante proyectos que beneficien intereses particulares de quienes poseen tierras en ese lugar o peor aún, desempolvando proyectos inviables, no acordes a los tiempos que vivimos ni a las necesidades futuras.

Los planes de desarrollo actuales ya están aprobados o serán pronto aprobados, como siempre cortoplacistas y exclusivamente diseñados como derrotero de ejecución de recursos por cuatro años. La región necesita sentar a la Universidad, la Empresa y el Estado a fijar la línea estratégica de desarrollo, en una indeclinable agenda para por los menos, los próximos 20 años. Los temas trascendentales son el cambio de modelo económico, la ciencia, la tecnología, la innovación y el cambio de mentalidad que apunte a eliminar el facilismo, y el apego a lo conocido e ilegal, y le apueste con firmeza a la cultura de la legalidad. Si nos dejamos presionar por la inmediatez y las circunstancias, terminaremos repartiendo sopas a los migrantes, atiborrando delincuentes en estaciones de policía, reclamando la deuda del hospital y  peor aún desarrollando múltiples programas que distraen y desenfocan del verdadero objetivo de los planes de desarrollo, el desarrollo integral de las regiones. 

El sistema de planeación está mal concebido, y no podemos seguir el juego institucional, gastando los recursos en caracterizaciones, estudios y capacitaciones. Necesitamos hacer un alto como región y llegar a consensos si queremos avanzar. Debemos cambiar con urgencia la planeación del desarrollo regional.

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