En los próximos días se espera que el Gobierno Nacional, en cabeza del ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, presente ante el Congreso de la República la tan esperada reforma tributaria estructural, que traería cambios fundamentales en su forma, con el fin de mejorar todo el sistema colombiano y lograr una mayor equidad impositiva.

La subdirectora de Fedesarrollo, Natalia Salazar, quien hizo parte de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, aseguró que esta reforma es “indispensable”, porque de no realizarse, el país podría tener un crecimiento negativo el próximo año.

En diálogo con Colprensa, Salazar explicó cuáles fueron las principales recomendaciones que hizo la comisión al Gobierno Nacional, en un documento de 65 propuestas, teniendo en cuenta los impuestos directos a las personas naturales y las empresas, con el fin de buscar un sistema más equitativo y eficiente; que traiga mayor inversión y más crecimiento.

¿Cuáles fueron las principales recomendaciones que hizo la Comisión de Expertos para la estructuración de la Reforma Tributaria?

Básicamente lo que hace la propuesta es hacer unos cambios estructurales grandes en el tema de los impuestos directos para personas naturales y empresas, como renta, patrimonio y CREE; y los indirectos como el IVA y el consumo, ya que en estos bloques es en los que se observan mayores distorsiones, mayores limitaciones del sistema tributario.

Por ejemplo, ¿qué se propone para cambiar en los impuestos directos a las personas naturales?

Lo que hace en personas naturales es simplificar el régimen tributario. Vuelve a unificar en un solo régimen el impuesto de renta. Otra cosa que dice la comisión es que las personas asalariadas van a poder hacer uso de todos los beneficios que hay hoy, pero con ciertos límites, como porcentaje del ingreso y un límite absoluto para hacerlo progresivo. Ese tope absoluto lo que hace es que le da progresividad al sistema, porque una persona que gane 100 pesos podría deducir 35 como máximo; pero una persona que gane un millón deduce 350 mil pesos, entonces lo vuelve más equitativo al ponerle un límite absoluto.

¿Se propuso tocar las tarifas y los rangos para los impuestos directos de las personas naturales?

Ese es otro tema importante, ya que se redefinen las tablas de tasas y rangos y tarifas marginales, para arreglar un poco lo que uno ve en la curva de tarifas marginales que hace que el cero se prolongue mucho. Digamos la gente hoy comienza a pagar impuesto a partir de un ingreso bruto de 3,3 millones de pesos, luego la tarifa sube a 19 millones, entonces lo que se hizo fue poner una tarifa en medio para que sea más suave y se reduzca un poco desde donde comienzan a pagar las personas naturales, pues ya no lo van a hacer a partir de los 3,3 millones de pesos, sino de 2,3 millones de pesos. Cuando se compara esto con otros países de América Latina, ese tramo sigue siendo el más largo de todos, porque de la misma manera seguirían sin tributar bajo ese esquema el 80 % de las personas asalariadas.

¿Hay otro propuesta que considere importante en el tema de las personas naturales?

También se propone gravar las pensiones con un esquema similar al de las personas naturales, sin embargo, nuestros cálculos indican que el 90 % de los pensionados seguirían sin tributar, esto solo afectaría al 10 % de las pensiones más altas. Creo que esas son las propuestas más importantes en términos de personas naturales: simplifica, reduce los beneficios y hace que comiencen a tributar un poco más de personas de bajos ingresos.

Con ese rango que se propone, ¿cuántas personas entrarían a tributar?

Recuerde que la población económicamente activa, la población trabajadora, se acerca a 20 millones de personas. Hoy tributan cerca de un millón 800 mil personas, la propuesta de la comisión incluiría a cerca de un millón 500 mil personas más, es decir estaríamos en total tributando un poco más de las 3 millones de personas, sobre una masa de 20 millones de personas que trabajan y reciben ingresos.

¿Eso sería suficiente para mantener el tema presupuestal?

Lo que pasa es que la propuesta es integral. En personas naturales todos los cambios que propone la comisión generan un recaudo aproximado de 5,5 billones de pesos, más o menos, 0,6 % ó 0,7 % PIB. Pero en los impuestos directos es donde más hay distorsiones en el sistema tributario colombiano, es inequitativo, supremamente complejo, difícil de administrar, y ahí la comisión lo que hace es que las personas naturales van a generar un poco más de ingresos y que las empresas sigan generando hacia adelante lo que están generando en términos de recaudo. Uno podría decir que en personas y empresas no se va a ganar mucho hoy, si usted se para en 2016, pero si se para en 2020, teniendo en cuenta que desde 2018 empiezan a desaparecer impuestos como la Sobretasa del CREE, el Impuesto al Patrimonio, con una caída de cerca de 1,7 % del PIB, entonces lo que van a hacer es reemplazar el recaudo que va a desaparecer. Ya no habría necesidad de hacer una reforma tributaria en uno o dos años para remplazar esos impuestos que desaparecen.

La propuesta para la reforma, entonces, está pensada más a futuro que a generar ingresos a partir del 2017...

Esa es la idea. Digamos en renta lo que hace son unos cambios estructurales sin preocuparse tanto por el recaudo, pero qué va a hacer eso, va a balancear un poco más las cargas, en todo sentido, entre sectores económicos, entre empresas, entre personas naturales, entre empresas y personas naturales. Lo que hace es volverlo mucho más balanceado, pero no se podía al mismo tiempo balancear y generar un recaudo muy grande por ahí. La comisión le dio prioridad en esa área de impuestos directos a mejorar la estructura impositiva. Ahora, el Gobierno necesita más ingresos, por donde vendrían, por el lado de los impuestos indirectos, en particular por el lado del IVA. Eso sí le generaría en el corto plazo un ingreso adicional, además de unos cambios estructurales importantes.

¿Qué pasa entonces con el IVA?
 

El análisis de la comisión partió de varios hechos: Colombia tiene una tarifa del IVA general que no es demasiado elevada para estándares internacionales y cuando hay un tratamiento inequitativo entre sectores económicos, debido a la multiplicidad de beneficios, lo que no es bueno tener. Hay una cantidad de tratamientos especiales a través de bienes exentos y excluidos, que hacen que las distorsiones sean más grandes y que además reducen el recaudo del Gobierno, la productividad del IVA, que al mismo tiempo hace que se tenga una altísima evasión. Los cálculos de hace cinco años en Colombia decían que la tasa era de 23 %, pero cálculos más recientes del Fondo Monetario Internacional indican que esa tasa estaría cerca al 40 %.

¿Cuál es la propuesta específica sobre este impuesto?

Lo primero es volver a distribuir los bienes, siguiendo los estándares internacionales y lo que dicen las buenas prácticas de tributación. Limitar mucho la categoría de los llamados bienes excluidos, que son aquellos que no pagan IVA, pero sobre los cuales las empresas no pueden descontar lo que pagaron en la adquisición de insumos. Estos tienen unos efectos muy positivos sobre la economía y la sociedad como servicios de educación, salud; y todo lo que tiene que ver con seguridad social, transporte público de pasajeros y servicios públicos. De allí se excluyen los demás, que se van a ir trasladando a otras categorías.

En la categoría de exentos, donde la mayoría de países son gravados a la tarifa cero, pero para los cuales las empresas si pueden descontar el IVA que pagaron en sus insumos, son las exportaciones. En Colombia son las exportaciones y muchísimas otras cosas, entonces se propone dejar ahí solo las exportaciones. Buena parte de los bienes que salieron de excluidos y exentos pasan a una categoría nueva, a una tasa baja del 5 %, o sea la canasta básica pasaría a ser gravada a ese porcentaje. Los que hoy están gravados al 5 % pasarían a estar gravados al 10 % y se propone aumentar la tarifa general del 16 % al 19%. Esas son básicamente las propuestas que hay en IVA y por ahí se genera un recaudo de aproximadamente 14 billones de pesos, de acuerdo con los cálculos de la comisión.

Y en el tema de las empresas...

Buena parte de la carga tributaria recae sobre las empresas: impuesto de Renta, CREE, Sobretasa del CREE, Patrimonio, pero además tienen que pagar Predial, ICA, IVA sobre la adquisición de bienes de capital; es decir tiene una carga importante.  En Colombia tributan más o menos 1 millón 800 mil personas naturales y un poco más de dos millones de empresas. De esas, solamente 340 mil son las que llamamos los grandes contribuyentes. Lo que usted ve es que en Colombia hoy en día 20 % del recaudo de los impuestos directos lo aportan las personas y 80 % las empresas, no todas.

Hoy en día las empresas están pagando 39 % de impuesto, pero en el año 2018, cuando se mira cuánto pagarán por Renta y Cree la tarifa es del 43 %, es totalmente atípica frente a los estándares internacionales. También hay muchos beneficios para las empresas por estar en zona franca, o contratos de estabilidad jurídica, entre otros, que hace que los sectores económicos tengan distorsiones.

¿Qué contempla entonces la propuesta de la comisión para las empresas?

Acá lo que se propone es un nuevo impuesto que se llama Impuesto Sobre las Utilidades Empresariales. La base de ese impuesto la van a hacer las utilidades que genera la contabilidad NIIF. ¿Qué hace eso? Genera una simplificación para las empresas, porque estas van a tener una contabilidad para todo. Ese impuesto elimina todos los beneficios que existen sobre Renta y CREE. ¿Qué pasa con eso?, la base gravable es mucho más grande y esto permite bajar la tarifa de manera significativa. En los cálculos que se hicieron dice que esa tarifa podría estar entre 20 % y 35 %. En el año 2018 la tarifa conjunta iba a ser de 43 %, ya va a ser algo entre 30 % y 35 %, por eso lo que hace es ampliar la base y reducir la tarifa.

¿El impuesto al patrimonio también desaparece?

La comisión propone eliminarlo para las empresas, porque afecta la inversión y la generación de empleo. En eso coinciden todos los estudios. Para las personas naturales también, pero allí se fortalece la renta presuntiva, que es la manera de compensar la eliminación. También se propone mantener el Gravamen a los Movimientos Financieros, más conocido como 4x1000, porque ese impuesto hoy genera un poco más de un punto porcentual del PIB, algo más de 8 billones de pesos. Si se quita el GMF, entonces tendría que compensar en recaudo por otro lado y lo más usual sería el IVA y eso no se recomendó, porque sería una tarifa muy alta, no aumentaría 19 % sino al 22 %, porque más o menos un punto de IVA genera 2,5 billones de pesos.

¿Qué otras recomendaciones hacen al gobierno en la propuesta presentada?

Hay un capitulo que se dedica a mirar el tema de administración tributaria. Ahí el diagnóstico es un poco más novedoso, muestra muchas cifras y comparaciones y lo que ilustra son las limitaciones que está presentando en este tema en Colombia y hace una propuesta muy concreta para poder aliviar esas limitaciones. Aquí lo que la comisión recomienda es que la DIAN se convierta en una agencia, como la Nacional de Hidrocarburos o la Nacional de Infraestructura, para que sea más flexible. Hay otra recomendación importante: que una parte pequeña del recaudo le llegue a la DIAN, pero solo para invertir en tecnología.

¿Plantearon algo contra la evasión?

El tema de la evasión se planteó en cada uno de los capítulos. En renta de personas, renta de empresas, allí se muestra lo dañina que es. En parte, se debe no solamente a que la administración tributaria puede mostrar limitaciones, sino que el sistema es tan complejo, tan lleno de beneficios, tratamientos especiales, que es muy difícil de controlar. La comisión parte de la idea que simplificando el régimen, que es lo que hace en casi todos los impuestos, va a generar un efecto contra la evasión muy importante.

¿Es indispensable hacer esta reforma tributaria estructural?

Es indispensable. Desde 2003 hemos estado intentando hacer una reforma tributaria estructural y ese proceso no ha sido exitoso. Aquí hay dos opciones: se puede hacer una reforma tributaria como la que hemos hecho tradicionalmente, para cerrar un hueco que se abrió, o aprovechar para hacer ambas cosas y mejorar la estructura. No va a ser el sistema perfecto, pero lo que se puede es aprovechar para generar el recaudo que necesita y hacer un sistema tributario más equitativo, eficiente, de más inversión, de más crecimiento. Si no lo hacemos como está previsto, el año entrante, la inversión pública va a caer a niveles de 1 % del PIB.

¿Esta reforma está pensada para cubrir los gastos del posconflicto, como lo han hecho ver algunos?

Los cálculos de la comisión se hicieron con las sendas de gastos del Gobierno en el marco fiscal de mediano plazo. Eso era lo que teníamos para trabajar, para ver cuánto se necesitaba. Yo, que estuve metida en los cálculos, puedo decir que no, la propuesta de reforma lo que hace es que compensa la caída en recaudo en los próximos años, porque unos impuestos desaparecen. En ningún momento fue hecha para eso, la comisión se centró en cómo lograr un mejor recaudo tributario.